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新巴塞尔协议与中国商业银行提高资本充足率的对策研究

文/宋海月

  本文通过对《巴塞尔协议》的演变过程进行深入的分析,从中得出对中国商业银行资本充足率监管的有益启示,并剖析中国商业银行资本充足率不足的现状及其问题成因,找出提高资本充足率的可行性方案,为彻底解决中国商业银行资本充足低下问题做出有益的探索。

《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定
  巴塞尔委员会认为“制定最低的资本充足率有助于降低存款者、债权人和其他相关利益方遭受损失的风险,有助于监管者实现整个银行体系的稳定。监管者要制定出最低资本比率,鼓励银行高于最低要求持有更多的资本金。

1、资本充足率的概念
  资本充足率(Capital Adequacy Ratio),又叫资本适宜度,是指商业银行持有的资本与商业银行风险加权资产之间的比率,是一种用来衡量银行资本与其风险加权资产负责规模是否相适应的指标,是在银行资产负债风险一定的情况下,衡量银行持有的资本金是否适当的指标。资本充足率对银行的监管、发展乃至生存都具有重要意义。
2、1988年巴塞尔协议
  1988年巴塞尔银行监管委员会公布了一个具有里程碑意义的文件《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》,这个被普遍称为“巴塞尔协议”的文件,第一次提出了作为国际银行应当具备的资本充足标准(商业银行的核心资本与风险加权资产的比率不得低于4%,总资本与风险加权资产的比率不得低于8%),目的在于促进各国间的公平竞争,并增强国际金融体系的安全性。
  《巴塞尔协议》建立在两大支柱之上——银行资本规定及其与资产风险的联系。该协议认为银行资本的主要作用在于吸收与消化银行损失,使银行免于倒闭危机。因此,银行资本的构成部分应取决于资本吸收银行损失的能力,而不是银行资本的不同形式。协议认为,银行的资产风险不仅在历史上是商业银行所面临的主要金融风险,并且在相当程度上是银行所面对主要的未来风险,因此,《巴塞尔协议》强调信用风险的防范,而舍弃了其他金融风险。
3、新资本协议
  近年来,随着国际银行业金融创新的发展,金融风险更加复杂化,巴塞尔协议的局限性日益明显。为了适应国际银行业的发展趋势,巴塞尔银行监管委员会决定对该协议进行彻底的修改。自2001年以来,巴塞尔委员会经过长期研究和酝酿,连续三次发布了《巴塞尔新资本协议》征求意见稿(以下称新协议)。根据新协议要求,计算资本比率的资本构成(分子)各项规定保持不变,而且对资本充足比率提出最低要求仍然是8%,也就是说,全球银行业在新的监管框架下所需要的资本总水平没有变化。变化的内容主要反映在风险加权资产(分母)的修改上,具体有以下几个方面:
  (1)修改对信用风险的衡量标准
  1988年巴塞尔协议在计算资本充足比率时,资产(包括对政府、银行、企业的债权)的风险权重,主要根据债务人所在国是否是经合组织(OECD)成员国来区分,而新协议则强调自律行为外部信用评估机构的评估结果。按照新的计算方法,即便是经合组织成员国政府,如果它的信用等级低,银行对其债权的风险权重也要提高。新协议中外部信用评估法将银行风险细分为5个档次。

  按照上述标准,对于信用等级特别高的企业(AA-以上),权重可以是20%;而对于信用等级特别低的企业(B-以下),权重将是150%。也就是说,对于信用风险特别高(即信用等级特别低)的国家、银行或企业的债权,银行的最低资本要求不是8%,而是12%(8%*150%)。这是一个值得注意的动向。
  (2)提出计算信用风险的IRB法
  为了测算银行的风险资产状况,银行必须要对资产进行评级,并相应确定风险权重。对此,新巴塞尔协议提供了三种选择方案,即标准法、IRB初级法和IRB高级法,要求银行可以根据业务的复杂程度、本身的风险管理水平等灵活选择使用。按照新巴塞尔资本协议的要求,业务不是十分复杂的银行可采用标准法来衡量其风险资产;而风险管理水平较高的银行,则要建立内部的风险评估体系,采用初级的或高级的IRB内部评级方法来衡量其风险资产,进而确定和配置银行资本。IRB初级法和高级法的主要区别反映在数据要求上,初级法要求的数据由监管当局确定,高级法要求的数据是银行自己的估计值。因此,采用高级法的银行相对于采用初级法的银行而言将享有较高的灵活性。所以新资本协议的实施更有利于风险管理发达的国际活跃银行,这些银行有严格的内部风险评估方法,在同等资本额下,其所对应的风险资产数额相对较小,同一家银行内部测算的风险资产规模会较之原来下降2%-3%,与其他银行相比可提供更多授信,这使得他们在市场上更具有竞争力。
  老协议在计算资本充足率,明确规定了两类风险加权资产:一是信用风险,二是市场风险。巴塞尔委员会认为,除上述风险外,操作风险也是银行面对的一项重要风险,银行应为抵御操作风险造成的损失安排资本。这就要求把银行操作风险和资本充足率水平更好地结合起来,不但要注重资产的风险,也要控制市场风险、操作风险等可能导致银行倒闭的其他各种风险。对此,新协议提出了处理操作风险的三种方法,允许银行和监管当局选择他们认为最符合其银行业务发展水平及金融市场状况的一种或几种方法。三种方法为基本指标法、标准法和高级计量法。根据大多数大型银行的实际经验,一般保留经济资本的20%用于应对操作风险。

中国商业银行资本充足率现状分析

1、资本充足率现状
  《新资本协议》规定资本净额与风险加权资产总额的比例不得低于8%,核心资本不得低于4%,附属资本不能超过核心资本的100%。在中国,核心资本主要包括实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润四项;附属资本主要包括贷款呆账准备、坏账准备、投资风险准备以及5以上(包括5年)的长期债券。下表即为各银行历年来资本充足率数据:

  资料来源:各银行年报,括号内数据为核心资本充足率。
  (1)纵向比较。从表2可以看出,截至2005年底,四家国有商业银行,除农业银行无法取得数据外,其他三家银行的资本充足率均高于8%,核心资本充足率均超过4%。国有商业银行资本充足率平均值为9.96%。
  为提高中国国有商业银行的资本充足率水平,国务院及有关部门相继采取了一系列措施。1998年中央财政通过发行2700亿元特别国债补充国有商业银行的资本金;1999年成立了四家金融资产管理公司,为国有商业银行剥离了4.1万亿元的不良资产;2004年1月动用450亿美元的外汇储备,为中国银行和建设银行补充资本金;2004年6月,中国银行、建设银行第二次剥离2787亿元的可疑类不良资产;2004年7月,中国银行发行次级债成功,筹集奖金140.7亿元。通过采取上述措施,国有商业银行的资本充足率有了一定程度的提高,特别是中国银行和建设银行已基本达到8%的监管要求,国有银行资本充足率的较大幅度变化均与国家对其进行补充资本的政策有关。
  (2)横向比较。国有银行的资本充足率与上市银行相比,表现为数值低,变化幅度小。二者的共同之处为其资本充足率的提高很大程度上是依赖外部资本来源;国有银行依靠国家注资和补充资本的政策;股份制银行依靠上市筹资和发行新股。国有银行与两家国际金融集团(花旗集团和美洲银行)相比,不仅资本充足率和核心资本充足率在数值上表现出极大劣势,同时,会发现国有银行资本充足率比较缺乏稳定性。另外四家上市银行上市时间虽短,其资本充足率与股份已表现出较强的相关性。但是,大多数国际大银行和金融集团的资本充足率相对于股份,基本处于相对稳定的区间。
  通过上述分析可以得出结论:国有商业银行关于资本金的管理主要局限于核心资本,附属资本的管理还没有得到足够的重视,这种格局严重影响了国有商业银行资本充足率的总体水平。
  另外,中国上市银行缺乏稳定性的资本充足率,对于即将完成股份制改革积极准备上市的国有银行,具有很强的警示作用,股份制改造和上市不会自动建立起严格的资本约束机制,过分依靠资本市场难以建立可持续发展的资本补充机制,监管当局尚缺乏完善的资本监督检查机制,以抑制商业银行持续下降的资本充足率。

2、资本充足率长期偏低的成因分析
  (1)商业银行缺乏补充资本的积极性
  首先,四大国有商业银行缺乏补充资本金的积极性。因为国有银行的所有者是国家,国家为其提供了强有力的担保。虽然政府的信用担保不是银行的资本金,不能给银行提供直接的资金支持,但是,它可以通过影响银行某些项目的资金成本进而影响到银行的资本成本,起到替代账面资本的作用。因此,国有商业银行依赖国家的信用担保,失去了补充资本金的积极性。
  其次,股份制商业银行也缺乏补充资本金的积极性。在增发新股的情况下,如果由老股东全部接手,则增加了老股东的资金成本,如果由新股东接手,则会稀释股权,招商银行增发新股的方案被董事会否决就是很好的例证。
  (2)中国商业银行的资产质量差
  中国银行业的资产质量差是有目共睹的,尤其是国有商业银行,存在庞大的不良资产已是长期现象。长期以来,贷款业务一直是中国商业银行主要的资产业务。虽然近年来,竞争压力加大,各银行相继开展了一些创新业务,但总的来说,信贷资产所占比重依然较高,而质量很差。
  除了信贷资产损失外,中国商业银行的非信贷资产实际损失数额也很大,这也是造成银行资本充足率低下的一个重要的原因。
  (3)中国商业银行的资本结构不合理,严重缺乏附属资本
  中国商业银行的资本结构中,绝大部分是核心资本,附属资本非常少,特别是四大国有商业银行,资本中附属资本所占的比重更少。中国商业银行附属资本偏低的主要原因之一在于2003年之前中国商业银行基本没有发行过金融债券。在中国债券市场上,以国家债券为主,其次是政策性金融债券,商业银行发行的金融债券则刚刚出现不久。
  此外,在2004年3月《商业银行资本充足率管理办法》实施之前,附属资本主要是指贷款损失准备金,通过附属资本充足率也只是停留在学术上,并没有给予法律上的肯定,商业银行也自然缺乏这方面的动力。
  (4)商业银行盈利水平较低,内部融资能力差
  中国商业银行的盈利能力较差,普遍低于国外银行。股份制商业银行可以通过增发新股来补充资本,而国有商业银行资本补充渠道除了政府注资之外,基本上就是依靠自身利润积累。90年代以来,国有商业银行的盈利水平基本上呈现出一种下降的趋势,且利润率都持续在1%以下低位徘徊,各家银行虽有盈利,但也非常有限。
  另外,我国商业银行长期以来承担着不合理的税负负担,其中主要是营业税。1993年营业税为3%,1996年上升至8%。从2001年财政部开始降低银行业营业税,于2003年将金融保险业的营业税降至5%。但是,5%的营业税在国际上仍然是比较高的标准。高税率导致中国商业银行盈利能力下降,在一定程度上也影响了资本充足率的提高。
  (5)监管当局监管不力
  中国商业银行持续存在资本缺口并且呈逐步扩大的态势是监管当局监管不力分不开的。首先,监管当局没有严格执行商业银行法中最低资本充足率的规定。其次,对资本管理无明确的会计标准、监管、审查制度以及紧急补救措施。
  由以上论述可知,中国商业银行资本充足率低下的原因是多方面的,既有银行自身的原因,也有政府和监管当局的原因;既有经济的原因,也有非经济的原因,并且影响资本充足率低下的原因与影响监管效果的原因相互交织在一起,在一些情况下互相影响,互为因果。

中国已实行的提高商业银行资本充足率的政策评价
  中国加入WTO后所拥有的五年缓冲期即将于2006年底到期,根据WTO国民待遇的原则,国内银行和进入中国的外资银行在缓冲期过完之后将适用同样的监管规则。而国内银行的资本充足率平均低于最低标准,特别是作为中国银行业主体的四大国有商业银行,资本充足率较低。如果到期不能使其资本充足率达标的话,将会对统一监管造成不小的麻烦。此外,2004年3月1日开始实施的《商业银行资本充足率管理办法》对资本充足率的计算做出了调整,不但要求加入市场风险所需的资本,而且必须在足额提取贷款损失准备金的情况下计算资本充足率,这些都会在一定程度上降低国内商业银行的资本充足率,对中国的商业银行来说可谓是雪上加霜。银监会做出了硬性规定:商业银行最迟于2007年1月1日达到最低资本要求。因此,找出提高中国商业银行资本充足率的可行性方案,在尽量减少其负面作用的情况下,尽快满足最低标准要求就显得十分迫切。以下对中国实行的提高商业银行资本充足率的政策主要方案做出评价分析。

1、处置不良资产
  中国自1995年银行业经营管理工作会议首次提出降低四大国有商业银行不良资产以来,金融管理部门以及各商业银行等有关方面对核销不良资产给予了高度的重视,经过多年努力,也取得了一定的效果。处置不良资产的方法主要是通过资产管理公司完成。
  1999年,四大国有商业银行14000亿的不良资产被剥离到华融、长城、信达和东方四家资产管理公司。截止到2004年第二季度末,四家资产管理公司累计处理不良资产5672.6亿元,共收回现金1128.3亿元。不良资产的回收率是26.78%,现金回收率为19.89%。也就是说有4153亿元的资产再也无法收回。
  2004年5月22日,中国银行、建设银行第二次剥离不良资产。中行1400亿元,建行569亿元,分别转移给信达和东方两家资产管理公司。其特点是部分资产不按账面价值转移,由财政部给出一个适宜的价格比。据专家估计,这部分不按照账面价值转让的个良资产主要是损失类贷款,基本上是些无法收回现金的坏账,其核定价格可能在其账面价值的20%至30%之间。
  2004年6月21日,中国银行、建设银行第三次剥离的不良资产共计2787亿元,均为可疑类贷款。这次是采取封闭式招标竞价方式剥离,确定中标者为一级批发商,然后由批发商将这些不良资产分包出售给服务商(或称之为“零售商”)。最终,信达资产管理公司中标。
  第三次剥离与前两次不同,这次是采用了市场化的方法来处置不良资产。它标志着中国商业银行在不良资产处置方面已经逐步向市场化、专业化的方向过渡,将有利于最大化的提高不良资产的回收率,培育中国良性的不良资产处置市场。
  由此可见,资产管理公司在处置不良资产方面经过长期的探索,已经逐步走向市场化、专业化,这将会对不良资产的处置起到重要的作用,有利于商业银行提高资本充足率。

2、商业银行上市融资
  商业银行上市能使其比较方便快捷地补充资本金,建立起稳定的资本补充机制,是提高资本充足率的良好途径。浦东发展银行和民生银行的成功上市就证明了这一点。这两家银行上市后的资本充足率有了大幅度的上升,见下表所示。

  然而,上市进行融资并非易事。中国银行业金融机构境内本外币资产总额和国有商业银行资产总额是股市总市值的好几倍。如果没有较大的资金进入渠道,很难让人相信中国的股市会有如此大规模的融资方式和承受能力,而到国外上市融资则面临着更为苛刻的要求,比在国内上市融资的阻力要大得多。
  此外,不是所有的股份制公司都能够上市融资的,它要满足严格的条件,如公司在同业竞争中应有较高的地位;股东持有股票的情况应确保股权分散良好;公司有较强的获利能力,确保股息红利的分配;充分、真实的信息披露等等。商业银行要想上市融资还必须改革资本结构,切实完善股份制,建立、健全公司内部治理机制,成为真正市场意义上的股份制商业银行,努力满足上市条件。
  股份制的商业银行上市有三大好处:一是能够建立起稳定的资本补充机制;二是能够接受全社会的监督,便于银行经营管理体制的进一步完善和更加规范的运作;三是可以很好地扩大银行的社会影响力。所以,目前国际上的大银行几乎都是股份制上市银行。我国的商业银行应该把上市融资作为明确的目标,争取早日成为上市公司,这不但有利于提高资本充足率,而且能够全面提升我国商业银行的素质。

3、国家重新注资
  1998年,中央财政发行2700亿元的特别国债用以补充四大国有商业资本金,四大国有商业银行的资本充足率有了一定的提高。“但要真正解决资本充足率不足8%的问题,至少需要国家财政再拿出2000亿元左右的资金。”2000年时财政赤字就高达2798亿元,可以说是无力为继。之后,由于资产扩张速度快,效益却欠佳,几乎不可能通过盈利来补充资本金,资本充足率又呈下降趋势。2003年四大商业银行中只有中国银行一家满足标准。2004年1月6日国务院决定对中国银行和中国建设银行通过动用外汇储备注资450亿美元用以充实资本金,这一举措力图使两家银行迅速实现资本充足率不低于10%,不良贷款不高于10%的双目标。中国银行在2003年底,注资前后的核心资本充足率分别为6.18%和7.11%,总资本充足率分别为6.98%和7.69%,可见注资是资本充足率提高的直接途径。
  通过国家财政注入资金确实是一条不错的途径,但是要取决于财政的状况。而我国财政从1986年至今已经连续赤字,且赤字规模呈不断扩大的趋势,虽然近两年有所下降,但赤字规模仍处于高位。财政本身压力就比较大,再进行大规模的注资显然是财力不及。
  再者,财政关注的目标很多,如社会保障、公共服务、基础设施、科技教育、环境保护等各个领域,不可能定期、大量地向国有商业银行补充资本金。同时,在经济转轨条件下,金融资产的增长速度远高于财政收入的增长速度,这样,靠财政注入资金去补充资本金,提高资本充足率根本是行不通的,即使是财政状况良好也难以满足国有商业银行增加资本的区额需求。
  总之,通过财政注入资金虽然可以使国有商业银行迅速获利资本金,提高资本充足率,满足最低要求,但是,鉴于目前国家财政状况,以及推进国有商业银行改革,通过财政注入奖金来补充资本的方案并不切实际。国有商业银行应该寻找其它提高资本充足率的有效途径,尽快减少对财政的依赖。

提高中国商业银行资本充足率的其他政策建议
  以上对中国已实行的一些提高商业银行资本充足率的政策措施进行了分析评述,接下来,本文进一步对其他可行的方案进行研究,以期找出适合中国目前国情的解决方案。 

1、按照巴塞尔协议
  银行资本除核心资本外,还包括部分附属资本。协议规定只要附属资本不超过银行总资本的50%,均符合银行监管的要求。据统计,花旗银行、香港汇丰银行、德意志银行、渣打银行和美洲银行的附属资本分别占总资本的25.4%、29.3%、41.6%、49.8%和34.9%。我国商业银行资本充足普遍不足,但核心资本充足率均在4%以上。因此,要想单独通过提高核心资本充足率是非常困难的,但提高商业银行附属资本的水平,应当是一个现实的选择。附属资本中,发行长期次级债券是最可行的选择。
  中国银行监管部门规定,商业银行发行的普通的、无担保的、不以银行资产为抵押或质押的长期次级债务工具可列入附属资本。长期次级债券是指原始期限最少在五年以上的次级债务,它的财务地位低于存款和高级债券,但高于普通股及优先股。
  发行长期次级债券,对于发送中国商业银行资本结构,提高资本充足率具有重要的作用。我国银行监管部门规定,商业银行的附属资本不得超过核心资本的100%,计入附属资本的长期次级债务不得超过核心资本的50%。中国四大国有商业银行的核心资本约6000亿,附属资本约为950亿元,照此推算,计入四大国有商业银行的长期次级债务上限为3000亿元,中国四大国有商业银行沿有很大的次级债券发行空间。附属债券的发行不仅有助于培育和拓展债券市场,也是投资者欢迎的筹资工具,我国商业银行的债券有很大的发行空间。按中国银行监管部门的规定,次级债券在距到期日前最后五年,其可计入附属资本的数量每年累计折扣20%,如一笔十年期的次级债券,第六年计入附属资本的数量为100%,第七年为80%,第八年为60%,第九年为40%, 第十年为20%。研究者对中国商业银行次级债券的模拟发行后发现,如果四大商业银行第一年发债1500亿元,第二、第三年分别发债800亿元,发债当年四大商业银行资本充足率可提高到8.01%,但到四年起资本充足率又有所下降,每年下降大约0.5%个百分点,到发债第十年,资本充足率将降为5%。因此,次级债券的发行有助于提高我国商业银行的资本充足率,但长期次级债券的发行也只是提高资本充足率的辅助手段。对急需提高资本充足率的我国商业银行来说,发行长期次级债务有缓解燃眉之急的作用,次级债券的顺利发行,将对商业银行的上市起到催化作用。

2、降低银行税收负担
  降低商业银行税收负担在一定程度上有利于资本充足率的提高,这种影响可以从两个角度来分析:一是对于有盈利的商业银行,通过减轻税收负担,可以增加利润留存,从而增加银行的资本公积、盈余公积和未分配利润,提高银行的核心资本充足率;二是对于亏损的商业银行,减轻税负可以减少亏损对资本金的侵蚀程度,减缓补充资本金的压力,相对提高了资本充足率。
  资料来源:《外国税制概览》

  自1994年中国税收体制改革以来,国内商业银行所交纳的税种主要有:营业税、城市维护建设税、印花税、企业所得税和教育附加费。由于城市维护建设税和教育附加费是根据营业税税额附加征收,所以,影响中国商业银行的主要税种为营业税和企业所得税。与发达国家相比,中国银行业的所得税税率处于中等水平,但对于流转税,发达国家普遍实行免税或低税率政策,我国的流转税则明显过重,这在长期内不利于银行利润的增长。因此,国家可以在加入WTO五年的缓冲期过完,即2006年底取消商业银行的营业税。在今后这段过渡时间内,可以在5%的基础上进一步逐年降低营业税税率,以此提高商业银行的利润。此外,在过渡期内还可以采用营业税先征后返的方式,逐年提高返还的比例。这两种方式都可以在不同的程度上达到补充资本金,提高资本充足率的目的。
  总之,国家应该减轻国内商业银行的税收负担,以此促进其资本金积累能力,提高商业银行的资本充足率。在所得税方面,主要是对内、外资银行实行同样的待遇,逐步取消外资银行所享受的“超国民待遇”;在营业税方面,主要是逐步取消营业税,近期内可考虑降低税率或进行营业税按比例返还。尽管国家财政目前负担较为沉重,减轻商业银行税负的同时将会减少财政收入,加重财政负担,但是考虑到我国商业银行改革的紧迫性,国家应该予以大力支持,在短期内减税,在长期内取消营业税,这对于国内商业银行稳健经营,减缓提高资本充足率的压力具有一定的积极意义。因此,通过降低商业银行的税收负担是提高资本充足率的一个可行性方案。

3、其他措施
  除了以上所述的五种方案之外,还有一些提高我国商业银行资本充足率的可行措施如下表所列:

  总之,通过对上述各种方案的可行性分析,结果表明:在短期内,商业银行要在加大力度处置不良资产的基础上,重点通过发行长期次级债券、可转换债券、引进战略投资教师为提高资本充足率。而在中长期内,通过股份制改造进行上市融资,建立良好的资本补充机制是最优选择。也就是说短期内就以提高附属资本为重点,中长期内应以建立良性资本补充机制为目标。同时这些方案之间是互补的,因此,要按照现实可能性的大小争取利用各种途径、多种组合来充实资本金,提高资本充足率。


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